能源高质量发展专家谈 |《煤炭工业发展“十五五”规划》解读之二

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能源高质量发展专家谈 |《煤炭工业发展“十五五”规划》解读之二

发布时间：2026-08-18

以现代煤炭产业体系支撑能源强国建设

——《煤炭工业发展“十五五”规划》解读

“十五五”时期是我国新型能源体系建设的关键时期，煤炭作为我国基础能源，在能源供应体系中发挥着重要基础保障和系统调节作用。近日，《煤炭工业发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）正式印发，对未来五年现代煤炭产业体系建设做出系统部署。习近平总书记高度重视煤炭工作，多次就能源安全保障和煤炭清洁高效利用作出重要论述，为煤炭工业发展指明了方向。《规划》的出台，正是把党中央对煤炭工作的战略部署转化为行业行动的关键一步。理解和把握《规划》，需要抓住煤炭功能定位、发展目标、空间布局、供给体系、转型路径和治理机制的新变化。

一、把握新定位：基础能源的功能价值加快重塑

《规划》开宗明义提出，煤炭在能源供应体系中发挥重要基础保障和系统调节作用，并把“推动煤炭消费达峰”写入总体要求。这一表述具有鲜明的时代特征，消费达峰意味着煤炭需求侧逻辑正在变化，行业不能再沿用量的增长模式；基础保障和系统调节，则明确了煤炭在新型能源体系中的功能定位，即在新能源比重持续提升的过程中，守住安全底线、增强调节能力、保障民生需求。

需要指出的是，消费达峰并不意味着基础能源地位动摇。《规划》提出加快构建布局协同优化、供应安全稳定、开发绿色智能、利用清洁高效、治理科学规范的现代煤炭产业体系，实际上是对煤炭功能价值的重新定义，从偏重一次能源供给，转向安全可靠供应、系统灵活调节、清洁高效利用和煤基多元产业协同发展实现质的提升。由此可见《规划》的深层考量，“十五五”时期是煤炭转型发展和价值重塑的重要变革期，肩负新型能源体系安全兜底和系统调节的核心功能，既要在用能高峰“顶得上”，也要在新能源发电高峰时“让得出”，以自身的可靠与灵活，为新能源健康发展、能源安全低碳转型保驾护航。

二、读懂新目标：以结构优化建强现代煤炭产业体系

《规划》提出，到2030年，全国大型现代化煤矿产能比重提升至87%，智能化煤矿产能比例提升至75%，五大煤炭供应保障基地产量占全国比重超过80%，煤炭产能储备达到1亿吨/年以上。这几项指标分别指向产业结构、技术创新、空间格局和应急保障，勾勒出“十五五”现代煤炭产业体系的基本轮廓。

目标的背后是行业发展评价标准的调整。大型现代化煤矿产能比重提升，体现的是优质先进产能加快替代落后产能；智能化煤矿产能比例提升，体现的是技术进步成为安全生产和效率提升的主要支撑；五大基地比重提高，体现的是资源开发向条件更优、保障能力更强的区域集中；产能储备目标则着眼于应对极端天气、市场波动和突发事件，增强供应体系“平急转换”能力。《规划》在煤层气（煤矿瓦斯）开发利用方案中提出，2030年煤层气产量达到260亿立方米、瓦斯利用量65亿立方米，统筹治理瓦斯重大安全隐患与开发利用清洁能源。

三、优化新格局：五大基地支撑梯级开发

煤炭开发布局关系全国能源资源配置效率。《规划》巩固优化东中西梯级开发格局，持续推进山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地建设，提出2030年五大基地产量占全国比重超过80%，进一步提升规模化集约化开发水平。把资源条件、生态环境、运输通道和消费市场放在全国统一框架下统筹考虑，有利于降低跨区域运输成本，提高供应组织效率。

五大基地不是同质化扩张，而是各有侧重、协同保障。山西发挥区位和煤种优势，保持产能产量总体平稳；蒙西依托鄂尔多斯地区建设现代化大型矿井集群，扩大优质产能增量；蒙东统筹草原生态保护和资源开发，重点保障蒙东及东北地区能源供给；陕北推进千万吨级矿井集群化、智能化发展；新疆统筹“疆电外送”“疆煤外运”、大型风光基地和现代煤化工项目，合理安排开发节奏。这样的布局有利于形成主产区稳定供给、重点通道高效衔接、消费区保障有力的全国煤炭供应格局。

空间布局的约束条件也更加清晰。《规划》对黄河流域上中下游实行分区管控，上游突出生态保护和水资源刚性约束，中游突出清洁生产和生态修复，下游合理降低开发强度；长江经济带产煤地区重点推进采煤沉陷区治理和清洁能源融合。今后煤炭项目布局除资源和成本因素外，还必须接受生态承载力、水资源条件和环境质量约束，绿色要求已经前移到规划和项目准入环节。

四、构建新体系：供应保障更加突出弹性韧性

煤炭保供实践表明，供应安全不仅是生产能力问题，还涉及生产接续、运输组织、库存调节、合同履约和应急调度等多个环节。《规划》提出所有新增产能必须纳入产能“一本账”后组织实施，各类型煤矿新增产能严格执行产能置换政策。这项制度把产能建设纳入统一、规范、可监测的管理框架，有利于掌握真实产能底数，防止无序扩张，也为跨周期调控和区域供需平衡提供了基础。

运输体系建设是提升供应韧性的关键一环。《规划》提出继续完善“西煤东运”“北煤南运”，补强骨干通道和集疏运体系，加快“疆煤外运”通道能力建设，构建“一轴两翼多联”疆煤出区铁路通道体系，并推进中长距离运输“公转铁”“公转水”。这些安排直指煤炭供需区域错配问题，特别是新疆等资源富集地区，只有把资源、通道和市场统筹起来，才能真正形成有效供应能力。

储备体系建设是《规划》的一大重点。《规划》统筹产品、产能和产地储备，支持符合条件的企业建设产品储备，推动大型煤矿积极建设产能储备，要求到2030年建成煤炭产能储备1亿吨/年以上，并加强产品储备与产能储备协调联动，强化储备煤矿启用管理和统一调度，适时开展弹性生产演练和“平急转换”。这意味着煤炭储备将由偏重实物库存，转向生产能力、资源条件和流通库存协同配置。对电力、供热等重点用户而言，稳定库存、长协履约和区域互济仍需继续压实；对行业管理而言，要在平时运行中保持应急能力可用、可调、可验证。

五、培育新动能：智能化从建设走向常态运行

智能化是煤炭工业改造提升的确定性方向。《规划》提出，到2030年智能化煤矿产能比例提升至75%，并系统部署分类分级建设、人工智能场景化应用和运行效能提升。与以往更重建设进度相比，《规划》更加关注智能化系统能否真正用起来、用得住、用得好。

在生产环节，智能掘进、智能采煤、智能采剥、智能洗选、辅助及其他智能系统五大工程方向，均把攻关靶点对准了常态化运行的技术堵点。在管理环节，鼓励煤矿企业设立智能化专业运维机构，研究制定智能化常态运行管理评价办法，加快完善智能化标准体系。在技术方向，人工智能被摆到突出位置，煤炭领域专用大模型、智能感知、自主决策、智能控制和机器人作业替代，将成为解决灾害防治、危险岗位替代和复杂地质条件适应问题的重要支撑。技术、装备、运维和标准协同推进，智能化才能从单点应用走向系统集成，把建设成果转化为稳定生产力。

六、拓展新路径：绿色低碳贯穿开发利用全链条

煤炭绿色低碳转型不能只在末端治理上做文章。《规划》把要求贯穿开发、生产、运输和消费全过程。开发环节推广充填开采、离层充填、保水开采，生产环节推进设备节能更新和余热余压利用，运输环节发展“公转铁”“公转水”、输煤廊道和新能源重卡，利用环节推进散煤治理、燃煤锅炉和工业窑炉清洁能源替代。这样的部署实质上是以全过程能效、碳效提升重塑煤炭产业竞争力。

煤炭与新能源融合是矿区转型发展的重要抓手。《规划》支持利用采煤沉陷区、工业场地、复垦区发展光伏风电，建设“源网荷储”协同的矿区智能微电网，推动电动矿卡、氢能矿卡、地热供暖、瓦斯发电等替代传统用能方式，并鼓励煤制油气、现代煤化工项目开展绿电绿氢替代和碳捕集利用封存。未来具备条件的矿区将从单一煤炭生产转向煤、电、化、新能源多能协同的综合能源基地。

消费达峰更依赖利用方式升级。《规划》围绕商品煤质量、煤电转型和原料化利用作出安排。新建选煤厂要达到煤炭清洁高效利用重点领域标杆水平，现有落后选煤厂限期改造；新一代煤电升级专项行动继续推进，现役机组通过节能降碳、耦合新能源、掺烧生物质和储能储热等方式降低碳排放；炼焦煤、富油煤分质利用和煤制油气、煤制芳烃、煤基生物可降解材料等产业有序发展。煤炭利用正在从燃料主导向燃料与原料并重延伸，从“烧得更好”向“用得更精、转得更深”延伸。

七、完善新机制：以制度供给保障平稳转型

煤炭产业体量庞大、区域分布广，转型发展必须依靠稳定有效的制度体系。《规划》提出发展全国统一煤炭交易市场，完善电煤保供中长期合同制度，推进合同规范化标准化，加强签约履约监管，并结合市场形势和成本变化适时完善煤炭价格区间调控政策。这些安排旨在增强市场预期稳定性，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，也防止价格大幅波动冲击电力、供热等民生领域。

行业管理将更加突出全过程和精细化。《规划》提出推进煤炭法修订，完善煤炭行业标准体系，强化矿区总体规划管理、产能“一本账”管理和煤矿关闭退出计划管理，稳妥做好人员安置、债务处置和生态修复。特别是把关闭退出与职工安置、债务处置、生态修复同步部署，体现了对转型成本和社会影响的统筹考虑。未来煤炭治理的重点不只是管住新增产能，也要管好存量优化和有序退出，推动资源、资产、人员和生态责任平稳衔接。

蓝图绘就，更需躬行。《规划》立足煤炭消费达峰的新阶段，系统回答了煤炭工业“向哪里转、靠什么保、如何提质、怎样治理”的重大问题。全行业应以《规划》为指引，推动煤炭在新型能源体系中找准定位、重塑价值，以布局优化增强保障能力、以科技创新转换发展动能、以绿色低碳拓展发展空间、以现代治理护航平稳转型，加快建设现代煤炭产业体系，支撑能源强国建设，为中国式现代化建设提供更加安全可靠、清洁高效、绿色低碳的能源保障。

（国家能源集团技术经济研究院总经理王文捷）

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