《实施全面节约战略行动方案》专家解读文章之二 | 深入实施全面节约战略筑牢高质量发展资源根基

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《实施全面节约战略行动方案》专家解读文章之二 | 深入实施全面节约战略筑牢高质量发展资源根基

发布时间：2026-11-06

节约资源是我国的基本国策。近日，国家发展改革委等部门联合印发《实施全面节约战略行动方案》（以下简称《方案》）。《方案》牢固树立节约集约循环利用的资源观，把节约资源贯穿于经济社会发展全过程、各领域，系统部署全面节约的目标任务和支撑保障，为“十五五”时期深入实施全面节约战略、加快经济社会发展全面绿色转型提供了行动指南。

一、实施全面节约战略是党中央作出的重大战略部署

“十四五”时期，我国资源节约集约利用取得积极成效，单位国内生产总值能耗、用水量、建设用地使用面积均大幅下降，粮食节约和反食品浪费取得阶段性成果。但也要清醒看到，我国人均资源禀赋相对不足，部分领域资源利用粗放、损失浪费现象仍然存在，资源利用方式尚未根本转变。《方案》坚持问题导向，围绕深入实施全面节约战略作出系统部署，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央对资源节约工作的高度重视和战略远见。

实施全面节约战略，是维护国家资源安全的必然要求。坚持节约优先，以更高的资源利用效率降低对资源增量的依赖，是增强资源安全保障能力的重要途径。《方案》把维护国家资源安全作为重要目标，部署推进矿产资源绿色勘查开采、重要战略性矿产高效综合利用、再生资源有序利用等举措，提升资源保障能力。

实施全面节约战略，是加快经济社会发展全面绿色转型的重要支撑。能源资源消耗是碳排放和污染物排放的主要来源，节约是从源头减少排放的治本之策。《方案》坚持把节约能源放在碳达峰碳中和工作优先位置，以节约优先引领能源结构优化和产业结构调整，为如期实现碳达峰目标赢得更大空间。

实施全面节约战略，是推动高质量发展的内在需要。资源利用效率是衡量发展质量效益的重要标尺，坚持节约集约、提质增效，是转变发展方式、提高全要素生产率的必由之路。《方案》对单位国内生产总值能耗、用水量、建设用地使用面积等强度指标提出下降要求，以资源利用效率提升倒逼发展方式转变，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

《方案》锚定2030年，明确了全面节约的目标要求，围绕节约制度更加健全、资源利用效率明显提高、崇尚节约社会风尚进一步形成作出总体安排，与各领域具体指标相互衔接，使节约优先从理念要求转化为可监测、可考核、可追溯的行动约束。

二、统筹推进各类资源节约集约利用是全面节约战略的核心任务

《方案》坚持系统观念，将能源、水、粮食、土地、矿产、原材料统筹纳入战略框架，形成覆盖重点领域、贯通生产生活各领域的任务体系。各项任务贯通源头总量管控与绿色设计、过程节约减损与集约利用、末端回收循环与再生利用，构建起覆盖资源开发利用全生命周期的治理链条，体现了整体谋划、全链条治理的鲜明特点。

一是深入推进能源节约和能效提升。强化节能降碳源头把关，严格执行固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，有力有效管控高耗能高排放项目；聚焦重点行业“一行一策”开展节能降碳改造，推进建筑、交通、公共机构等领域节能。到2030年，规模以上工业单位增加值能耗比2025年降低10%以上，通过重点行业节能降碳改造实现节能量1.5亿吨标准煤以上。

二是强化水资源节约高效利用。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，全面落实水资源刚性约束制度，严格用水总量和强度双控；聚焦农业、工业、城镇推进深度节水，将非常规水纳入水资源统一配置。到2030年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.60，万元工业增加值用水量比2025年下降10%。

三是深化粮食节约和反食品浪费。坚持节约减损就是增产的理念，强化生产储存环节节约减损，加快高标准粮仓建设；降低运输加工环节损失，大力发展粮食多式联运，引导适度加工；坚决遏制餐饮消费浪费，推广小份餐品，防止“满减凑单”诱导过量点餐，健全粮食节约和反食品浪费长效机制。

四是推进土地资源节约集约利用。坚持严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率，严守耕地保护红线，严格管控城镇开发边界，“十五五”期间新增建设用地规模控制在2600万亩以内；推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换，稳步开展全域土地综合整治，深化扩大低效用地再开发试点。

五是提升矿产资源开发利用水平。坚持创新引领、节约集约、保障安全，全面推进绿色勘查和绿色矿山建设，到2030年持证在产大型矿山90%以上、中型矿山80%以上达到绿色矿山标准；加强矿产资源综合利用，强化开采回采率、选矿回收率、综合利用率等关键指标激励约束，主要有色金属共伴生矿产综合利用率比2025年提高2—3个百分点。

六是加强原材料节约和回收循环利用。坚持减量化、再利用、资源化，广泛推行产品绿色设计，加强商品过度包装治理；深入推进大宗固体废弃物分类分级利用，大力推动“新三样”等固体废弃物回收利用；在确保固体废物零进口前提下，有序推进海外优质再生资源进口利用，实施再生材料应用升级行动。到2030年，大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右。

七是培育崇尚节约社会风尚。坚持公共机构带头、公众参与、社会共治，严格落实党政机关习惯过紧日子要求，全面建设节约型机关；大力倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，推动绿色出行、节水节电、参与“光盘行动”、减少使用一次性用品等成为公众习惯；常态化开展厉行节约、反对浪费宣传教育。

三、强化支撑保障是全面节约战略落地见效的关键所在

《方案》围绕法律标准、政策支持、监管执法、科技创新四个方面强化支撑保障，坚持制度约束与风尚培育协同发力，把节约的外在要求转化为全社会的行动自觉。

一是以法治标准固根本。推动修订节约能源法、循环经济促进法、公共机构节能条例等法律法规，衔接落实相关法律要求，深入实施能效、水效标识制度，完善重点产业、重点领域和重点产品能耗、水耗、物耗标准，加强能源和碳排放计量审查，用最严格制度最严密法治划清节约底线、立起节约标尺。

二是以政策激励增动力。发挥政府投资带动放大效应，支持符合条件的项目建设；用好差别化电价、阶梯水价等价格杠杆，让浪费者付费、节约者受益；鼓励绿色信贷、绿色债券等金融工具支持资源节约项目，引导社会资本参与投资、建设、运营，形成政府引导、市场运作、社会参与的多元投入格局。

三是以监管问责促落实。用好体现节约要求的考核指挥棒，压实各方工作责任，加大监管执法力度，依法依规严肃查处无序开发、浪费资源等行为；完善统计调查制度，探索建立资源节约集约利用指标体系，使节约成效可衡量、责任落实可追踪。

四是以科技创新拓空间。将资源节约技术纳入国家重点研发计划相关重点专项，集中攻关共性关键技术，深化企业与高校、科研院所合作，加快先进适用技术推广应用，以技术进步不断拓展资源节约空间。

《方案》的出台，标志着全面节约战略进入整体推进的新阶段，将使全面节约制度基础更加坚实、崇尚节约社会风尚更加浓厚、资源利用效率迈上新台阶，为保障国家资源安全、推动经济社会发展全面绿色转型和高质量发展提供坚实支撑，为全面建设社会主义现代化国家筑牢资源根基。（袁剑琴国家发展改革委国家信息中心经济预测部副研究员）

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